Lobby: Diferencias qué importan
Por José Francisco García.
Pronto comenzará a discutirse en la agenda pública la regulación del lobby –el Gobierno ha anunciado que enviará un proyecto de ley al Congreso Nacional este primer semestre–. Como sabemos, la discusión en Chile se ha basado en el modelo norteamericano; aunque en realidad, sólo ha mirado uno de los cuerpos legales: la Lobbying Disclosure Act(LDA) de 1995y sus modificaciones posteriores. Con todo, existe una serie de diferencias relevantes qué considerar al mirar, al norteamericano, como modelo.
En primer lugar, existen otros estatutos jurídicos complementarios a la LDA en Estados Unidos que regulan, o más bien, sobre-regulan a nuestro juicio, distintos aspectos de esta figura: la Foreign Agents Registration Act (para Gobiernos y empresas extranjeras), las reglas sobre tarifas de contingencia, restricciones a funcionarios públicos, las Reglas Éticas de la Cámara de Representantes y el Senado, entre otras.
Ello no sólo hace que la legislación norteamericana, sea una de las más restrictivas en el derecho comparado; sino queesta exhaustividad regulatoria llega a límites tan absurdos como el establecimiento de criterios objetivos de lo que debe entenderse por “amistad” en el contexto de la regulación sobre “regalos”.
Adicionalmente, la legislación norteamericana no es un buen modelo si se considera que el proceso de formación de la ley en ambos países es distinto.
Si bien en ambos existen Ejecutivos fuertes, el chileno cuenta con enormes potestades legislativas, por ejemplo, iniciativa exclusiva en diversas materias económicas y sociales (que requiere comprometer gasto público), amplio veto presidencial y el respeto a las ideas matrices de un proyecto de ley como límite a las enmiendas que se pueden presentar.
En el origen del presidencialismo, por ejemplo, la iniciativa legislativa exclusiva no es obvia. Si se acude al régimen presidencial más clásico, el norteamericano, construido sobre las bases diseñadas por Madison, Hamilton y Jay en El Federalista; la idea de iniciativa exclusiva presidencial no tiene asidero. No es por mero azar que la sección 1 del artículo I de la Constitución norteamericana le entregue “todos los poderes legislativos aquí consagrados” al Congreso.
Asimismo, para los parlamentarios chilenos, a diferencia de sus pares americanos, es bastante más costoso “vender” beneficios o ser “capturados” por los grupos de interés. Ello, gracias al proceso de formación de ley establecido en nuestro diseño constitucional. En efecto, la presión de los grupos de interés, debe considerar, además de las dos cámaras del Congreso (y las Comisiones que intervengan); al Presidente de la República y sus amplias facultades legislativas (desde la iniciativa exclusiva en algunas materias como el veto presidencial al final del proceso), y también al Tribunal Constitucional (tanto si se trata del control preventivo obligatorio respecto de algunas materias o a requerimiento parlamentario, como a posteriori, vía requerimiento de inaplicabilidad).
En el proceso de formación de la ley norteamericana, las cortapisas institucionales tienen una intensidad menor (en términos del rol del Ejecutivo y la Corte Suprema) y el poder del Congreso es mayor. Ello explica el surgimiento de la figura del logrolling como fenómeno central de este proceso, esto es, el intercambio de votos entre parlamentarios por la vía de introducir indicaciones de otros parlamentarios en un determinado proyecto de ley (bill) o asegurar el apoyo en otros proyectos.
Por otra parte, también encontramos otras críticas a la LDA que encontramos en la literatura especializada norteamericana y que conviene tener presente. A las objeciones tradicionales que se le hacen a las normas de divulgación obligatoria como el de la LDA, que implica la existencia de costos administrativos en tiempo y recursos para mantener registros y completar los formularios exigidos y las potenciales lesiones a los derechos de la Primera Enmienda (libertad de expresión); se suma una que les parece más atendible: el problema del volumen de información. Así, mayor cantidad de información podría no tener un correlato en la audiencia, ni el interés o la habilidad de estos para procesar dicha información, estableciendo vínculos relevantes y sacando conclusiones útiles. Con todo, para diversos autores, la existencia de grupos y organizaciones que sean vigilantes (watchdog), pueden transformarse en parte de la solución, al ser ellos quienes operen de intermediarios entre la información y las “pistas” o “piezas” de información relevantes para el público.
Bajo este contexto, es de esperar que el debate chileno pondere adecuadamente el tipo de instrumentos regulatorios adecuados para abordar el lobby en nuestro país. La legislación norteamericana, no parece ser el modelo adecuado.
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